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整顿：土地交易改革举步维艰

　　[提要]配套政策缺位巨额资金难找各方利益更不好摆平大势所趋日前，国土资源部发出通知，要求以加强国有土地资产管理为重点，整顿和规范土地市场秩序。这一通知出台的背景，是此前国务院发出的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》两份文件。国土资源部在通知中强调，在整顿和规范土地市场秩序中，要着重建立健全以下几项基本制度：一是建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制；二是城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市
配套政策缺位 巨额资金难找 各方利益更不好摆平 大势所趋 日前，国土资源部发出通知，要求以加强国有土地资产管理为重点，整顿和规范土地市场秩序。这一通知出台的背景，是此前国务院发出的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》和《关于加强国有土地资产管理的通知》两份文件。 国土资源部在通知中强调，在整顿和规范土地市场秩序中，要着重建立健全以下几项基本制度：一是建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制；二是城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一征用，统一提供，市辖区及各类园、区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道；三是土地使用权公开交易制度。计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布。按规定应招标拍卖的，必须公开招标拍卖。协议出让的，必须公布协议结果；四是基准地价定期更新和公布制度。基准地价原则上每三年更新一次，并根据市场变化，适时进行调整；五是土地登记可查询制度，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询，做到查询资料全面，查证及时，鉴证准确；六是集体决策制度。对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律实行内部会审，实行集体决策。 就在这个《通知》下达之前不到一个月时间内，北京市房地局对外宣布，成立北京市土地整理储备中心，今后北京的土地出让将从协议为主向招标拍卖过渡。等到时机成熟后，由中心垄断土地一级市场，承办全市土地后备资源的调查、统计和规划，建立本市土地储备库，依法征收集体土地，收回、收购、置换、储备、开发供应国有土地，并对土地进行招标、拍卖。 外界由此推断，今后所有要拿地的开发商将站在同一起跑线上，公平竞争。同时，由于交易程序的公开化，透明度增强，减少了有关政府官员暗中牟利的机会，并且因为开发商之间的竞争关系而使土地交易价格相对较高而提高了政府土地出让的收入。 国土资源部高级经济师戚名琛告诉记者，北京的土地流动从划拨、协议出让到公开招标、拍卖的转变，透明化程度越来越高，是我国土地流动形式进步的一种表现，是大势所趋，这标志着我们在土地市场上开始向香港等先进地区看齐。 公平与效率 土地交易中的暗箱操作，一直为房地产行业内外所诟病。 著名经济学家吴敬琏在评价海南、广东９０年代房地产开发狂潮时，曾经公开抨击说，不进行公开招标导致土地管理部门的腐败，而协议则是土地交易的腐败之源。由于操作的不透明，土地相关主管部门的经手人得以上下其手，贪污受贿事件层出不穷。土地划拨、协议转让中出现的种种黑幕，不仅扰乱了正常的市场秩序，还导致了大量社会资源的浪费。 有一种比较流行的观点认为，适当的腐败可以减低交易的成本，比如说，一块地价值１个亿，如果花５００万元摆平各方面的关系，再用协议的方式花８０００万元就可以把地买下来，交易成本就节约了１５００万元。但是这种协议的交易与其说是“节约了交易成本”，不如说是国有资产的巨额流失。 威格斯中国有限公司北京区总经理李忠认为，公开招标与拍卖，相比较而言，更能够体现社会的效益和竞争的公平。 李忠说，腐败可以让一项交易的成本达到最低，但是它一定是以其社会成本最大化为代价的。交易中节省了１０００万元，社会上造成的损失可能要达到好几个亿。最明显的例子就是海南现在还随处可见的烂尾楼。 在市场经济观念早已深入人心的时代，房地产开发商们在竞争中表面上拼的却是拿地能力和融资能力，实际上拼的是关系和背景。谁的路子野、背景深，谁就可以拿到一手的好地，从银行贷到巨额的贷款。因此，在房地产行业，开发商除了要比价格、比户型、比环境外，更多的还要比关系、比背景。 尤其对于外来开发商来说，公平的市场竞争显得尤为重要。根据有关部门的统计，北京市去年一共有４０００多家房地产公司。可实际上，大约有７０％的公司并没有开发实力，不进行房地产开发，而是靠通过各种形式得到土地开发权，然后靠合作开发或者转让开发权牟利。只是因为拿地，许多外地开发商就要付出相对高得多的代价，竞争从一开始就没有站在同一条起跑线上。 没有公平，社会生产的效率则无从谈起。 举步艰难 当记者拨通了土地整理储备中心主任史贤英电话时，史婉拒了记者登门采访的要求。史说，自从中心成立的消息传出去后，最近天天都有记者通过各种渠道要求采访，都被无一例外地拒绝了。 史向记者解释说，由于中心刚刚成立，相关配套政策还没有跟上，而土地问题又牵扯到诸多方面的利益，外界尤其敏感，中心的压力非常大。史强调，有些不负责任的新闻报道没有经过采访就随便猜测，给中心的工作添了很多乱子。 北京国泰土地整理有限公司总经理张红星认为，从大的方向来看，成立土地整理储备中心是北京土地交易市场发展的必然趋势，但是在成立的初期，中心的顺利运作还存在很多难以逾越的障碍。这一观点似乎从侧面印证了中心主任史贤英所说的“压力非常大”。 张红星认为，土地整理储备中心必须具备两个最基本的条件才可以顺利完成对土地一级市场的垄断，及一大笔钱和以法律形式赋予的权力。从现在的情况来看，中心既不可能弄来足够的资金，也还没有足够的配套法律法规来支持。 按照北京每年的开复工面积推算，如果土地中心想要垄断土地一级市场，所需要的资金至少在百亿元以上。而北京市政府近年来土地出让得到的收入，基本已经投入到市政基础建设中，并没有节余。市政府的财政支出上，排队等钱的项目已经应接不暇，短期内更加无法生出这么一大比钱来。光给政策不给钱，中心寸步难行。 更重要的是，由于北京的特殊政治环境，土地使用权归属情况复杂，各部委、军队系统都可以成为土地进入交易市场的渠道。而这些衙门，随便拈出一个来都比北京市房地局大，作为北京市房地局下属的土地整理储备中心，要想管这些衙门的事情，并不是一件容易的事情。土地整理储备中心要想收权，必须通过法律法规的形式将权力明确下来，让土地交易各方无条件接受中心的管理。 此外，土地整理储备中心面临一个最现实的问题在于，土地交易制度的改革，相关部门的权力与利益将出现微妙的调整，如何让既得利益者的反弹不至于过于强烈，又让改革能够得以顺利地推进，这需要操作者拥有足够的技巧。
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