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《农村土地承包法》施行触及市场敏感神经

　　[提要]目前有关农村集体建设用地如何进入市场的问题，国土资源部与农业部尚有分歧；一些相关法律，如《土地管理法》的修改可能近期启动；土地承包经营权流转可能会催生出未来的家庭农场，京专家对农村土地承包经营权流转有三句忠告2003年3月1日，一部关系中国9亿农民，酝酿20年，历时4年完成的《农村土地承包法》将正式实施。专家指，这在弥补农村土地产权制度缺陷、保护农民的土地承包权利、流转权利、收益权利和获取补偿权利的同时，也触及到土地市场的敏感神经。中央关注在中共80多年的历程中，这是第三次正式颁布与农民土地所有权有关的法律。第一次
目前有关农村集体建设用地如何进入市场的问题，国土资源部与农业部尚有分歧；一些相关法律，如《土地管理法》的修改可能近期启动；土地承包经营权流转可能会催生出未来的家庭农场，京专家对农村土地承包经营权流转有三句忠告 2003年3月1日，一部关系中国9亿农民，酝酿20年，历时4年完成的《农村土地承包法》将正式实施。专家指，这在弥补农村土地产权制度缺陷、保护农民的土地承包权利、流转权利、收益权利和获取补偿权利的同时，也触及到土地市场的敏感神经。 中央关注 在中共80多年的历程中，这是第三次正式颁布与农民土地所有权有关的法律。 第一次是1931年土地革命时期的《苏维埃土地法》，第二部是1950年新中国建立初期的《中华人民共和国土地改革法》。 农业部部长杜青林在一次讲话中称：第一部法律的实施，形成了“打土豪，分田地”的红色浪潮，掀开了中国革命从农村到城市的新篇章。第二部法律的实施，进一步激发了农民“跟着共产党，翻身求解放”的革命热潮，使刚刚结束战乱、长期凋敝的农业生产迅速恢复，为全面开展社会主义建设奠定了基础。 而这次颁布的第三部法律，则被认为是奠定新时期中国农村经济发展的法律和制度基础，它的实施将为中国农业发展和农村稳定提供有力保证。 有关专家称此法将对中国解决“三农”问题产生深远影响。 据粗略估计，由于中国农村土地产权制度的缺陷，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元。 事实上，当局已经深切关注此事。去年11月5日，中共中央在一个“通知”中明确规定：“土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地流转为名，擅自改变土地农业用途。” 2003年1月初在武汉召开的全国住宅与房地产工作会议上，建设部提出的今年整顿规范工作的11个重点方面里，很重要的一条就是，整顿土地利用中。例如擅自改变土地利用性质、利用集体土地搞房地产开发等的不规范行为。 主管农业的副总理温家宝在2003年1月12日批示：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。这些问题应该引起国土资源部的高度重视。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正。”他并明确要求“国土资源部认真研究和制定整改措施”。 人们注意到，此前3天，他刚刚开完“中央农村工作会议”。在那次会议上“三农问题”被定为重中之重，“落实土地政策和《农村土地承包法》”被确定为农业“当前和今后一个时期要着重抓好的四方面工作之一”。 2003年2月20日，国土资源部召开了由国家计委、国家经贸委10个部门参加的“全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议”。有关人士表示，牵头如此规模的会议，在该部历史上并不多。 …… 有专家认为，所有这些，无一例外地和即将正式实施《农村土地承包法》有关系。 二部委歧见 《财经时报》了解到，目前有关农村集体建设用地如何进入市场的问题，国土资源部与农业部尚有分歧。 农村集体建设用地的官方定义是：符合土地利用总体规划、已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地。这样的地在中国农村有2.7亿亩，而目前对于它能不能流转，当局缺乏明确规定。 在中国国有资产8万亿时，国有土地资产就达到了24万亿元。而2.7亿亩的集体建设用地是国有建设用地的5倍。 20世纪90年代初，原国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有以后，才能进入二级市场流转。90年代中期，政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。目前，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。国土资源部认为，按《宪法》和《土地管理法》，农村集体建设用地必须改变其土地性质后才能进入市场。 据有关人士讲，农业部的观点是：农村集体建设用地可以直接进入市场，不用再“变性”转为国有土地后进入市场。理由是应该让市场来调控农村集体建设用地进入市场的多少和价格，这样更有利于增加农民收入，而在这个过程中，国土资源部门掌握土地的审批权就可以了。 两大部委的分歧其实是由于利益分配造成的。一位不具名的专家指，核心就是：农用地在转为非农用地后，土地的价值大大增加，而增加的部分由谁来控制，谁来分配。 争执目前尚无定论。消息源指：相关的法规也在研究、探讨当中。可能的措施就是提高对农民征地的补偿数额；在农村集体建设用地进入市场通过税收的手段来调节国家与集体的收益分配。 按目前《土地管理法》的规定，征地的补偿标准最高可以达到年产值的30倍。但专家指出，在实际操作中，每亩地的平均产值往往降得很低。 “这是一个复杂的问题。”国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心副主任周建春对《财经时报》说，“农村集体建设用地应该如何进入市场？做得好，这2.7亿亩地可以解决中国小城镇建设用地问题。” 该部专家指，它能否以市场方式配置，不仅关系到土地的集约利用和切实保护耕地，而且关系到“三农”的稳定和发展。 “从实践效果看，不允许农村存量集体建设用地直接进入一、二级市场，一是对农村经济结构调整形成很大的制约；二是限制了农村集体凭借土地所有权获得资产性收入——地租，不利于增加农民收入。”中国土地学会的黄小虎认为，城市建成区和规划区范围内的土地转为国有，有充分的法律和理论依据。但规划区之外的集体建设用地也要“转权”，则在法理上很难讲得通。 土地承包经营权 流转是亮点 老家在河南农村的赵长理是一位在北京收旧家具的小贩。在来北京的五六年里，老家他名下的三亩多地一直由家里人种着，由于当地是按人头分地，过去他担心自己不在家，那几亩地会被收回，但现在就再不必发愁了，一是来北京这些年做小生意有了些积蓄，二是他从报纸上了解了《土地承包法》的内容。“俺的地还是转给家里人种，一切有法担着。”赵用浓重的河南腔对《财经时报》说。 中国人民大学教授唐忠认为，将土地承包经营权以法律的形式规定比过去用中央文件规定更具权威性和稳定性。 “这是一个聪明做法，”他对《财经时报》说，“既可以减轻政府的工作负担，又可以发挥市场在土地资源配置方面的基础作用。” 中国社会科学院农村发展研究所的王小映博士在接受《财经时报》采访时说，《农村土地承包法》为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利提供了最基本的法律依据。 王小映认为，土地承包经营权流转可能会催生出未来的家庭农场。 他对农村土地承包经营权流转的忠告是：可以通过“公司+农户+基地”的方式组织生产经营和配置土地的，就可以不搞土地租赁或土地转让；适宜与农民签定产品合约的，就可以不签定土地要素合约；适宜短期土地租赁的，就不要轻率地签定长期土地租约。 修改法律在进行 农业部政策法规司李生副司长在接受《财经时报》采访时说：农业部正在加紧进行农村土地承包经营权证书管理办法、农村土地承包经营权流转登记管理办法等相关法规的制定工作。同时，由于“土地承包纠纷调解仲裁”等方面的复杂性，农业部正在全国人大的指导下，开展其他与《农村土地承包法》配套的法规建设。 消息指，国土资源部也正在认真研究征地制度改革问题。该部人士亦证实了此种说法，并透露说《土地管理法》的修改可能近期就会启动。 中国人民大学的黄忠教授认为，虽然有人说《农村土地承包法》应该彻底一点，直接明确土地私有，但从立法角度说，那属于“物权法”的范畴。 他预测，如果中共十六大之后呼声很高的“物权法”出台，土地作为一种最重要的财产权肯定会有相应规定。一种可能，是不重新规范土地的权利，沿用现行的法律法规，只是对现行法律做一个强调；另一种可能就是重新规范土地的权利——“那样的话，肯定会有很大的争议。”他说。 还有问题值得研究 中国正处在城镇化建设的进程当中，未来20年，将有2亿多农民转化为城镇居民。按照国土资源部组织编制的《1997——2010年全国土地利用总体规划纲要》，全国共安排非农建设占用耕地2950万亩，其中90%以上为集体建设土地。 许多地方包括一些大的中心城市都将过去的一些所谓的“城乡结合部”划为市区，过去在这些地方以农民身份生活的居民也一下变成了“城里人”。 中国法律规定：“城市土地归国家所有”，把农民“划进”了城市，农民的土地也自然而然变性为“非农业用地”，地价也就不可同日而语。 中国经济体制改革研究会副秘书长温铁军曾经测算，如果征地价为100的话，拥有土地长期使用权、经营权和大部分受益权以及部分处置权的农民，在征地价中只得到5%-10%，而且这个数额并不包括巨额的土地增值收益。 《农村土地承包法》实施后，如何将他们原来在农村的权利转移到城市中来，并实现土地的价值，是一个值得研究的大课题。
责任编辑/sf008
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