评论：解决“小产权房”问题 需从土地制度入手

不久前，国务院明确禁止城市居民购买“小产权房”，北京市法院也已经终审判决“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护。但是近年来，大量村庄或农民个人在农地上建造的没有经过审批的小产权房为城市居民所购买。和不断攀升的城市房价相比，小产权房价格相对低廉，因而吸引了许多城市居民；对于农民来说，由于绕过了政府征地一关，直接和开发商或买家达成协议，小产权房的收益直接为村或农民个人所得，因而不失为一条快速致富的途径。在买卖双方热情都很高的情况下，“小产权”是否禁得住还是一个问题。国土资源部表态前后不一，也体现了政府本身在这个问题上的犹疑。从社会反应来看，似乎质疑和反对的声音居多。我认为中国土地问题很复杂，小产权纠纷只是揭开了其中的冰山一角。在回答这个问题之前，我们有必要多问几个为什么，而且政府在决策之前也有义务帮助社会探讨这些问题并形成理智的答案。事实上，答案本身可能并不那么重要，各地的答案也未必全部相同；重要的是，理性的政府决策必须建立在理性分析基础上，而理性分析至少需要某些关键的信息，这些信息不应由政府部门独享，而是应该由全社会共享，因为政府也会推理或判断失误，而如果政府的决策过程可以受到全社会的检验，那么犯错误的概率就大大降低了。如果许多相关问题对于公众来说都还是个谜，就不可能理性地探讨和解决眼前的小产权纠纷。

 我们知道，“小产权”之所以区别于“大产权”，法律根源是１９８２年宪法规定了城市和农村两套土地所有权。这样，“农用地”（比如农民承包的耕地）要变更为“城市建设用地”（如城市居民或开发商购买的住宅或厂房），就必须经过“国家”征收才能改变土地所有权的性质。但是“国家”只是一个虚拟的概念，实际上负责征收的是地方政府，而近年来农地征收出现了许多问题，主要原因在于我们缺乏一套有效的政治和法律机制保证征收符合公共利益并给予公正补偿。由于地方政府可以低价征收农地，然后高价卖给开发商，从中赚取巨额利润，征地已经成了不少地方政府的主要财源，甚至造就了为数不少的贪官，进而产生了地方政府官员的“圈地”冲动。中国各地方兴未艾的城市化过程，实际上就是通过征地变更土地所有权性质完成的，但是这种方式的城市化产生了巨大的社会代价。一方面，农民对土地的基本利益得不到保障；另一方面，大量廉价征收的“开发区”被搁置抛荒，极大地浪费了中国很有限的耕地资源。事实上，国务院督察员曾公开承认，和小产权房等私人违规行为相比，地方政府土地违规行为虽然数量不算多，但是涉案面积却大得多，占了全部土地违法面积的８０％。

在某种意义上，“小产权”是对政府征地过程的一种“短路”，因为土地交易双方绕过政府直接买卖，因而在一定程度上有助于限制地方政府的违法征地和瓜分利润。即便同样都是违法，“小产权”的违法性质可能相对更轻，因为违法所得直接归属于农民而非政府官员；更何况集体所有制土地本来就归村集体所有，农民通过承包和宅基地分配获得长期使用的权利，只不过集体所有权和使用权因受到《土地管理法》的严格限制而变得残缺不全。尤其在长期实施城乡二元化政策的大背景下，农民已经为中国的工业化和城市化付出了巨大代价，现在只不过利用自己有权使用的土地并通过自愿交易致富，似乎也是理所应当的。事实上，交易的自愿性本身就意味着一定的正当性；和政府强行征地不同的是，小产权房的开发不是强加在农民身上的，而是农民自己认可的自愿交易。（当然，许多地方的小产权房是由村委会开发的，而村委会和农民个人之间的利益可能发生冲突，在此且不论。）如果农民和城市居民都从交易中得利，那又有什么必要禁止呢？

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